LA PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES Y LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA DE EXTRANJERIA
La caducidad y la prescripción son dos institutos jurídicos que hemos de tener muy presentes tanto a la hora de decidir sobre la posible incoación de procedimientos administrativos sancionadores como a la hora de proceder a la ejecución de las sanciones impuestas en un procedimiento sancionador.
La prescripción podemos entenderla como la muerte de la acción sancionadora por parte de la administración mientras que la caducidad podemos entenderla como la muerte del procedimiento por haberse agotado el tiempo disponible para dictar y notificar la resolución.
Aún cuando nos puedan parecer institutos muy parecidos no hemos de confundir prescripción con caducidad, pues mientras la primera es una causa de extinción de la responsabilidad administrativa, la segunda es un modo de terminación del procedimiento administrativo
¿Cuál es el plazo de prescripción de las infracciones de extranjería?
Las infracciones por materia de extranjería prescriben según lo previsto en el artículo 56 de la LOEx:
INFRACCIONES MUY GRAVES: 3 AÑOS
INFRACCIONES GRAVES: 2 AÑOS
INFRACCIONES LEVES: 6 MESES
NOTA I (Artículo 30 Ley
40/2015): El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse
desde el día siguiente en que la infracción se hubiera cometido. En caso de
infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que
finalizó la conducta infractora.
Hemos de tener en cuenta que la estancia irregular (infracción grave artículo53.1 a ) LOEx.) es singular
desde el punto de vista de la prescripción de la infracción, pues al tratarse
de una infracción permanente su plazo de prescripción comenzaría a correr desde
el mismo momento en que cesara la conducta infractora, sin embargo, si dicha
conducta ha cesado porque ha abandonado España o ha obtenido una autorización
de residencia no sería posible sancionar dicha infracción que, como veremos, es
sancionada con la expulsión.
NOTA II (Artículo 30 Ley 40/2015): Interrumpirá el plazo de prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
¿Cuál es el plazo de prescripción de las sanciones por extranjería?
Las sanciones impuestas por materia de extranjería prescriben conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la LOEx.:
Hemos de tener en cuenta que la estancia irregular (infracción grave artículo
NOTA II (Artículo 30 Ley 40/2015): Interrumpirá el plazo de prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, reiniciándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.
¿Cuál es el plazo de prescripción de las sanciones por extranjería?
Las sanciones impuestas por materia de extranjería prescriben conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la LOEx.:
SANCIONES POR INFRACCIONES MUY GRAVES: 5 AÑOS
SANCIONES POR INFRACCIONES GRAVES: 2 AÑOS
INFRACCIONES LEVES: 1 AÑO
NOTA I: Si la sanción impuesta fuera la expulsión del territorio nacional, la
prescripción no empezará a contar
hasta que haya transcurrido el periodo de prohibición de entrada fijado en la
resolución con un máximo de diez años.
Ejemplo:
1. A un ciudadano extranjero se le imponen 5 años de prohibición de entrada por infracción
grave del artículo 53.1 a )
LOEx. (estancia irregular) la sanción prescribiría, en principio, a los 7 años
2. A un ciudadano se le impone una multa de 5.000 euros por infracción grave
del artículo 53.2 d) LOEx. (inscripción fraudulenta en el Padrón Municipal) la sanción
prescribiría a los 2 años
NOTA II (Artículo 30 Ley
40/2015): El plazo de prescripción de las sanciones comenzará
a contarse desde el día siguiente a aquel en
que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para
recurrirla.
¿Cuál es el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador por materia de extranjería?
Establece el artículo 225 del RELOEx. que: “El plazo máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución que resuelva el procedimiento será de seis meses desde que se acordó su iniciación, sin perjuicio de lo dispuesto para el procedimiento simplificado en el artículo 238 (2 meses).
Transcurrido dicho plazo sin haberse resuelto y notificado la expresada resolución se producirá la caducidad del procedimiento y se procederá al archivo de las actuaciones a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el órgano competente para dictar resolución, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable a los interesados o en aquéllos casos en que se hubiese acordado sus suspensión”
NOTA I: Hay que tener muy presente que el plazo de caducidad se activa en la fecha en que es dictado el acuerdo de incoación y no en la fecha en que es notificado este y finaliza, ahora sí, cuando se notifica la resolución.
CONSIDERACIONES ACERCA DE LA CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS POR LA CAUSA DEL ARTÍCULO 15 DEL RÉGIMEN COMUNITARIO y ARTÍCULO 57.2 DE LA LOEx.
Con carácter general, los procedimientos administrativos sancionadores en materia de extranjería caducan a los seis meses contados desde la fecha de incoación hasta la fecha de resolución y notificación, sin perjuicio de contabilizar los tiempos de suspensión que se pudieran haber acordado durante la tramitación del procedimiento conforme a lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley 39/2015.
Artículo 22. Suspensión del plazo máximo para resolver.
1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.
e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.
2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:
a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.
Artículo 23. Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar.
1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
Sin embargo, a mi juicio, existen dos procedimientos que aun cuando se tramiten por los procedimientos sancionadores previstos en el RELOEx., no deben regirse por el régimen de caducidad para ellos previstos en el artículo 225 del RELOEx. sino que deben regirse por el plazo de caducidad previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, cuales son los procedimientos administrativos tramitados con ocasión del artículo 15 del R.D. 240/2007 y el tramitado por la causa de expulsión del artículo 57.2 de la LOEx.
Y ello es así en base a las siguientes consideraciones:
PROCEDIMIENTO POR LA CAUSA DEL ARTÍCULO 15 DEL R.D. 240/2007
1. La medida de expulsión del artículo 15 del R.D. 240/2007 se configura como una limitación de residencia basada en razones de orden público, seguridad pública y salud pública, y no es en puridad, por tanto, una sanción, por lo que el procedimiento incoado para su aplicación no tiene naturaleza sancionadora.
2. El artículo 225 de la LOEx. en el que se establece el plazo de caducidad de seis meses se encuadra dentro de las normas comunes del procedimiento sancionador del Capítulo Primero, Título XIV del RELOEx., por lo que como quiera que el procedimiento seguido por la limitación del artículo 15 del R.D. 240/2007 no tiene naturaleza sancionadora no le sería de aplicación.
3. Para saber qué procedimiento deberiamos seguir para la aplicación de la medida limitativa prevista en el artículo 15 del R.D. 240/2007 nos debemos remitir a:
Disposición adicional segunda. Normativa aplicable a los procedimientos
En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto, se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos.
Disposición final cuarta Normativa subsidiaria y supletoria
[...] 2. Las normas de carácter general contenidas en la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como las normas reglamentarias vigentes sobre la materia, serán aplicables a los supuestos comprendidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, con carácter supletorio y en la medida en que pudieran ser más favorables y no se opongan a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, así como en el Derecho derivado de los mismos.
Artículo 1 de la LOEx. Delimitación del ámbito
[...] 3. Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y aquellos a quienes sea de aplicación el régimen comunitario se regirán por las normas que lo regulan, siéndoles de aplicación la presente Ley en aquellos aspectos que pudieran ser más favorables.
Visto lo anterior, resulta que el procedimiento a seguir para la aplicación de la medida limitativa del artículo 15 del R.D. 240/2007, ante la falta de regulación de un procedimiento específico en ese R.D. se ha de regir por el previsto en el RELOEx., para este caso concreto, a través de los cauces del PROCEDIMIENTO ORDINARIO, pero solo serán aplicables aquellas disposiciones previstas en la LOEx. y RELOEx. que pudieran serles más favorables y no las que pudieran resultarles desfavorables, por prohibición expresa del artículo 1 de la LOEx. y la Disposición Final Cuarta del R.D. 240/2007.
A este respecto, resulta que si aplicáramos el plazo de prescripción del procedimiento previsto en el artículo 225 del RELOEx. (6 meses) a un ciudadano extranjero al que le es de aplicación el régimen comunitario saldría perjudicado con respecto a un ciudadano al que se le aplica el régimen general, porque hemos de tener en cuenta que en el procedimiento seguido para aplicar la medida limitativa del artículo 15 del R.D. 240/2007, hay que pedir un informe preceptivo a la Abogacía del Estado cuyo efecto inherente es la suspensión de los plazos de caducidad del procedimiento, por lo que si sumamos los seis meses del artículo 225 más los 3 meses que como máximo puede estar suspendido un procedimiento cuando trae causa en la petición de un informe preceptivo, resultaría que el plazo de caducidad sería de 9 meses, mientras que para un ciudadano extranjero sometido al régimen general serían 6 meses.
Así las cosas, hemos de concluir que el plazo de prescripción del procedimiento para la imposición de la medida limitativa del artículo 15 del R.D. 240/2007 será de TRES MESES en aplicación de cuanto dispone el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 que establece que: " Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación." y ello es así en base a las dos circunstancias aludidas: porque no se puede aplicar el artículo 225 por no tratarse de un procedimiento de naturaleza sancionadora y porque su aplicación sería perjudicial, lo que está vedado tanto legal como reglamentariamente. [Vid. SENTENCIA Nº 35/2017 DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELACIÓN Nº 668/2016].
PROCEDIMIENTO POR LA CAUSA DEL ARTÍCULO 57.2 DE LA LOEx.
Jurisprudencialmente
está asentado que la previsión contenida en el artículo
57.2 de la LOEx. no es una sanción aplicable como consecuencia de la comisión
de una infracción administrativa, sino que es una causa de expulsión que la
legislación de extranjería prevé como consecuencia de haber sido condenado,
dentro o fuera de España, por una conducta dolosa que constituya en nuestro
país delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un año.
También la jurisprudencia ha venido aceptando que las previsiones contenidas en el artículo 56 de la LOEx. relativas a la prescripción de las infracciones y sanciones no son de aplicación a la causa prevista en el artículo 57.2 de la LOEx. por no tratarse ni de una infracción ni de una sanción
Si bien es cierto que el procedimiento aplicable para la tramitación de la causa de expulsión del artículo 57.2 de la LOEx. es el preferente, también es cierto que esa causa de expulsión no es una sanción administrativa, por lo tanto determinados aspectos consustanciales del derecho administrativo sancionador no le serían de aplicación, como lo es el plazo de caducidad previsto para el procedimiento sancionador tramitado para la imposición de la sanción de expulsión al extranjero previsto en el artículo 225.1 del RELOEx., toda vez que la causa de expulsión del 57.2 de la LOEx. no es una sanción.
Si admitimos lo expuesto, resulta que en el Reglamento de Extranjería no está prevista la caducidad del procedimiento administrativo dirigido a la imposición de la causa de expulsión (que no sanción) del artículo 57.2 de la LOEx. y cuya solución, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional 2ª del RD 557/2011, apartado 1º, deberiamos encontrarla en la Ley 30/1992 (actual Ley 39/2015).
Así las cosas, el artículo 21 de la Ley 39/2015 establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, estableciendo en el punto tercero del mismo artículo que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de TRES MESES, computándose en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
¿Cuál es el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador por materia de extranjería?
Establece el artículo 225 del RELOEx. que: “El plazo máximo en que debe dictarse y notificarse la resolución que resuelva el procedimiento será de seis meses desde que se acordó su iniciación, sin perjuicio de lo dispuesto para el procedimiento simplificado en el artículo 238 (2 meses).
Transcurrido dicho plazo sin haberse resuelto y notificado la expresada resolución se producirá la caducidad del procedimiento y se procederá al archivo de las actuaciones a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el órgano competente para dictar resolución, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable a los interesados o en aquéllos casos en que se hubiese acordado sus suspensión”
NOTA I: Hay que tener muy presente que el plazo de caducidad se activa en la fecha en que es dictado el acuerdo de incoación y no en la fecha en que es notificado este y finaliza, ahora sí, cuando se notifica la resolución.
CONSIDERACIONES ACERCA DE LA CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS POR LA CAUSA DEL ARTÍCULO 15 DEL RÉGIMEN COMUNITARIO y ARTÍCULO 57.2 DE LA LOEx.
Con carácter general, los procedimientos administrativos sancionadores en materia de extranjería caducan a los seis meses contados desde la fecha de incoación hasta la fecha de resolución y notificación, sin perjuicio de contabilizar los tiempos de suspensión que se pudieran haber acordado durante la tramitación del procedimiento conforme a lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley 39/2015.
Artículo 22. Suspensión del plazo máximo para resolver.
1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.
e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.
2. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:
a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.
Artículo 23. Ampliación del plazo máximo para resolver y notificar.
1. Excepcionalmente, cuando se hayan agotado los medios personales y materiales disponibles a los que se refiere el apartado 5 del artículo 21, el órgano competente para resolver, a propuesta, en su caso, del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento.
2. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
Sin embargo, a mi juicio, existen dos procedimientos que aun cuando se tramiten por los procedimientos sancionadores previstos en el RELOEx., no deben regirse por el régimen de caducidad para ellos previstos en el artículo 225 del RELOEx. sino que deben regirse por el plazo de caducidad previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, cuales son los procedimientos administrativos tramitados con ocasión del artículo 15 del R.D. 240/2007 y el tramitado por la causa de expulsión del artículo 57.2 de la LOEx.
Y ello es así en base a las siguientes consideraciones:
PROCEDIMIENTO POR LA CAUSA DEL ARTÍCULO 15 DEL R.D. 240/2007
1. La medida de expulsión del artículo 15 del R.D. 240/2007 se configura como una limitación de residencia basada en razones de orden público, seguridad pública y salud pública, y no es en puridad, por tanto, una sanción, por lo que el procedimiento incoado para su aplicación no tiene naturaleza sancionadora.
2. El artículo 225 de la LOEx. en el que se establece el plazo de caducidad de seis meses se encuadra dentro de las normas comunes del procedimiento sancionador del Capítulo Primero, Título XIV del RELOEx., por lo que como quiera que el procedimiento seguido por la limitación del artículo 15 del R.D. 240/2007 no tiene naturaleza sancionadora no le sería de aplicación.
3. Para saber qué procedimiento deberiamos seguir para la aplicación de la medida limitativa prevista en el artículo 15 del R.D. 240/2007 nos debemos remitir a:
Disposición adicional segunda. Normativa aplicable a los procedimientos
En lo no previsto en materia de procedimientos en el presente real decreto, se estará a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, y en su normativa de desarrollo, con carácter supletorio y en la medida en que no se oponga a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y el derecho derivado de los mismos.
Disposición final cuarta Normativa subsidiaria y supletoria
[...] 2. Las normas de carácter general contenidas en la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como las normas reglamentarias vigentes sobre la materia, serán aplicables a los supuestos comprendidos en el ámbito de aplicación del presente real decreto, con carácter supletorio y en la medida en que pudieran ser más favorables y no se opongan a lo dispuesto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, así como en el Derecho derivado de los mismos.
Artículo 1 de la LOEx. Delimitación del ámbito
[...] 3. Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea y aquellos a quienes sea de aplicación el régimen comunitario se regirán por las normas que lo regulan, siéndoles de aplicación la presente Ley en aquellos aspectos que pudieran ser más favorables.
Visto lo anterior, resulta que el procedimiento a seguir para la aplicación de la medida limitativa del artículo 15 del R.D. 240/2007, ante la falta de regulación de un procedimiento específico en ese R.D. se ha de regir por el previsto en el RELOEx., para este caso concreto, a través de los cauces del PROCEDIMIENTO ORDINARIO, pero solo serán aplicables aquellas disposiciones previstas en la LOEx. y RELOEx. que pudieran serles más favorables y no las que pudieran resultarles desfavorables, por prohibición expresa del artículo 1 de la LOEx. y la Disposición Final Cuarta del R.D. 240/2007.
A este respecto, resulta que si aplicáramos el plazo de prescripción del procedimiento previsto en el artículo 225 del RELOEx. (6 meses) a un ciudadano extranjero al que le es de aplicación el régimen comunitario saldría perjudicado con respecto a un ciudadano al que se le aplica el régimen general, porque hemos de tener en cuenta que en el procedimiento seguido para aplicar la medida limitativa del artículo 15 del R.D. 240/2007, hay que pedir un informe preceptivo a la Abogacía del Estado cuyo efecto inherente es la suspensión de los plazos de caducidad del procedimiento, por lo que si sumamos los seis meses del artículo 225 más los 3 meses que como máximo puede estar suspendido un procedimiento cuando trae causa en la petición de un informe preceptivo, resultaría que el plazo de caducidad sería de 9 meses, mientras que para un ciudadano extranjero sometido al régimen general serían 6 meses.
Así las cosas, hemos de concluir que el plazo de prescripción del procedimiento para la imposición de la medida limitativa del artículo 15 del R.D. 240/2007 será de TRES MESES en aplicación de cuanto dispone el artículo 21.3 de la Ley 39/2015 que establece que: " Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación." y ello es así en base a las dos circunstancias aludidas: porque no se puede aplicar el artículo 225 por no tratarse de un procedimiento de naturaleza sancionadora y porque su aplicación sería perjudicial, lo que está vedado tanto legal como reglamentariamente. [Vid. SENTENCIA Nº 35/2017 DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELACIÓN Nº 668/2016].
PROCEDIMIENTO POR LA CAUSA DEL ARTÍCULO 57.2 DE LA LOEx.
También la jurisprudencia ha venido aceptando que las previsiones contenidas en el artículo 56 de la LOEx. relativas a la prescripción de las infracciones y sanciones no son de aplicación a la causa prevista en el artículo 57.2 de la LOEx. por no tratarse ni de una infracción ni de una sanción
Si bien es cierto que el procedimiento aplicable para la tramitación de la causa de expulsión del artículo 57.2 de la LOEx. es el preferente, también es cierto que esa causa de expulsión no es una sanción administrativa, por lo tanto determinados aspectos consustanciales del derecho administrativo sancionador no le serían de aplicación, como lo es el plazo de caducidad previsto para el procedimiento sancionador tramitado para la imposición de la sanción de expulsión al extranjero previsto en el artículo 225.1 del RELOEx., toda vez que la causa de expulsión del 57.2 de la LOEx. no es una sanción.
Si admitimos lo expuesto, resulta que en el Reglamento de Extranjería no está prevista la caducidad del procedimiento administrativo dirigido a la imposición de la causa de expulsión (que no sanción) del artículo 57.2 de la LOEx. y cuya solución, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional 2ª del RD 557/2011, apartado 1º, deberiamos encontrarla en la Ley 30/1992 (actual Ley 39/2015).
Así las cosas, el artículo 21 de la Ley 39/2015 establece que el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento, estableciendo en el punto tercero del mismo artículo que cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de TRES MESES, computándose en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
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